Инструмент давления или иллюзия бурной деятельности: насколько эффективны санкции?

Тема антироссийских санкций постоянно всплывает в инфополе и, наверное, уже набила всем оскомину. Споры о них длятся еще с 2014 года, но с тех пор ничего особо не поменялось. Как и семь лет назад, российские чиновники твердят, что санкции бесполезны. В то же время Запад продолжает вводить их и в очередной раз угрожает новыми ограничениями. Так кто же все-таки прав? Санкции действительно бесполезны? Но если да, то почему мы постоянно слышим о них? Разбираемся!

Любые экономические санкции преследуют одну цель — повлиять на поведение государства. Ограничения увеличивают издержки проводимой политики до тех пор, пока они не превысят потенциальную выгоду от него. После этого подсанкционной стороне ничего не остается, кроме как поменять курс.

Есть много вариантов того, как принудить кого-то к нужному образу действий с помощью экономики — можно заморозить активы, ввести торговое эмбарго, ограничить доступ к финансовой инфраструктуре, установить высокие торговые тарифы и т.д.

Эти методы начали набирать популярность в XX веке. Прежде самым распространенным способом «убеждения» была военная сила, но после появления оружия массового поражения она быстро потеряла свою эффективность. Да и к тому же, как показала практика, использование экономических рычагов позволяет добиться таких же результатов с куда меньшими потерями.

На бумаге экономическое удушение противника выглядит привлекательно. Однако многочисленные свидетельства показывают, что оно работает далеко не всегда.

За примером не нужно далеко ходить. Западные страны пытаются повлиять на политику России по отношению к Украине с помощью санкций с 2014 года, но видимых результатов они так и не добились — Крым все еще наш, а вокруг Украины и Донбасса то и дело возникают новые кризисы.

В 1997 году американский Институт мировой экономики Петерсона опубликовал знаковое исследование на тему санкций. Он проанализировал 115 случаев использования экономических ограничений в период 1945-1990 гг. и выяснил, что только 40 кейсов (или 35%) так или иначе закончились успехом.

Санкции с участием США давали результат в 33% случаев. Эффективность односторонних ограничений со стороны Америки была и того ниже — 29%. Причем со временем их результативность серьезно упала: в 1945-1970 гг. она была на уровне 70%, а в 1970-1990-гг. снизилась до 13%.

Похожие результаты показывают и более свежие исследования. В 2020 году группа ученых из США и Германии рассмотрела почти 730 санкционных программ в 1950-2016 гг. Из них успешными оказались только 34%.

В XX-XXI вв. было много примеров эффективного использования экономического давления. В 1958 году СССР ввел масштабные экономические санкции против Финляндии из-за недовольства составом созванного им правительства. Ограничения стоили стране больше 1% ВНП, а после отзыва советского посла финны пошли на уступки и удалили из кабмина ряд фигур.

В 1961-1965 гг. США ввели несколько раундов санкций против Цейлона (Шри-Ланки). Поводом для этого стало изъятие собственности у американских и британских нефтяных компаний социалистическим правительством под руководством Сиримаво Бандаранаике. Ограничения больно ударили по экономике острова, из-за чего в 1965 году правящая партия проиграла выборы, а кабмин ушел в отставку.

В 1975 году Вашингтон пригрозил Южной Корее санкциями за намерение купить у Франции завод по переработке ядерного топлива. В конечном итоге Сеул отказался от покупки и больше не поднимал этот вопрос.

В 1994 году власти Албании приговорили пять греков к тюремным срокам. После это Греция заблокировала предоставление стране финансовой помощи по каналам ЕС. Без поддержки Тирана потеряла почти 3% ВНП и была вынуждена пересмотреть решение суда.

Санкционное давление также оказалось эффективным и в случае с Ираном. С 2006 года страна попала под жесткие ограничения со стороны членов ООН. Против Тегерана ввели оружейное эмбарго, его счета за рубежом заморозили, США и ЕС запретили импорт иранской нефти и т.д. В конечном итоге ограничения принесли свои плоды, и Иран удалось усадить за стол переговоров — они закончились подписанием Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) в 2015 году.

Политики и политологи ломали голову над вопросом пользы санкций задолго до украинских событий 2014 года. После многочисленных изысканий они пришли к выводу, что их все-таки можно заставить работать. Но для этого нужны правильные условия.

Исследование 1997 года и более поздние работы демонстрируют, что все экономические ограничения желательно вводить на многосторонней основе. Такие санкции эффективнее, потому что не оставляют целевой стране пространства для их обхода. Исследователи из университета Эразма Роттердамского в Нидерландах Томас Биерстекер и Питер ван Бергейк добавляют еще шесть условий:

1. Между странами должны быть тесные торговые связи. Чем они крепче, тем больше шансов того, что санкции будут результативными.

2. Ограничения следует делать короткими. Со временем подсанкционная сторона адаптируется, и они потеряют эффективность.

3. Санкции должны иметь четко поставленную цель и включать в себя сразу несколько инструментов.

4. Демократии лучше реагируют на санкции, чем авторитарные режимы. Последние более склонны подавлять внутреннюю оппозицию и мотивированы идеологией, поэтому давить на них экономически бессмысленно и даже контрпродуктивно.

5. Важно учитывать психологический климат. В одних случаях санкции лучше ввести неожиданно, в других будет достаточно одной только угрозы. Если цель не рассматривает их как «опасные», то и толку от ограничений не будет.

6. В определенных ситуациях следует отдать предпочтение персональным санкциям — по степени эффективности они не отличаются от экономических, зато несут меньше ущерба для обычных людей.

Проблема санкционной политики США кроется не в неэффективных санкциях, а в ее хаотичности — зачастую Вашингтон вводит ограничения по поводу и без повода, а бесполезность многих из них очевидна с самого начала.

Всю противоречивость ситуации демонстрирует исследование аналитической компании Enigma. По ее данным, в 2019 году у минфина США было несколько десятков санкционных программ, куда входили тысячи организаций и людей. За последние десятилетия список стал настолько большим, что следить за ними становится все сложнее — в том числе и самим американским чиновникам. Например, среди подсанкционных лиц до сих пор числится бывший президент Сербии Слободан Милошевич — хотя он умер еще в 2006 году.

Все это выглядит бессмысленно, но на то есть объяснение. С каждым годом влияние Вашингтона в мире и его возможности становятся все меньше. Однако статус ведущей державы мира не позволяет американским политикам не реагировать на возникающие международные кризисы. Выйти из этой ситуации помогают санкции — на поведение «провинившихся» они не повлияют, зато позволят сделать вид активной борьбы с ними.

На эту проблему обращают внимание и американские эксперты. В мае директор центра дипломатии и глобального взаимодействия Пенна Байдена Майкл Карпентер предупредил конгрессменов, что при сохранении существующих трендов санкции США будут все менее и менее действенными.

«Санкции все больше используют как политический инструмент для демонстрации того, что “что-то” делается, причем безотносительно их реальной эффективности, — считает он. — Это грозит со временем обесценить их».

━━━━━

Виталий Рюмшин