«Пересобрать» государство с нуля: как может выглядеть внешнее управление ООН на Украине
Президент РФ Владимир Путин 28 марта предложил установить на Украине внешнее управление, чтобы привести к власти дееспособное и пользующееся доверием правительство. Рассказываем, как и зачем ООН вводила внешнее управление в прошлом и какой из сценариев можно использовать на Украине.
Намибия (1989-1990 годы)
Де-юре ООН взяла на себя управление Намибией еще в 1966 году, когда признала незаконной оккупацию ЮАР. Однако только в 1988-м республика согласилась вывести войска и реализовать план ООН по переходу страны к независимости.
Курировать транзит поручили спецпредставителю генсека ООН Мартти Ахтисаари. Специально для него сформировали Группу ООН по оказанию помощи в переходный период (UNTAG), которая и играла роль правительства. Миссия UNTAG насчитывала порядка 8 тыс. человек и включала гражданскую и военную ветви. Первая должна была проследить за тем, чтобы в стране прошли честные и свободные выборы. Вторая занималась разоружением повстанцев-марксистов из организации СВАПО и следила за выводом войск ЮАР из страны.
ЮАР полностью вывела войска к 22 ноября 1988 года. 7-11 ноября в стране прошли выборы — по их итогам СВАПО получила 57% голосов и заручилась большинством в парламенте, а президентом страны стал ее лидер Сэм Нуйома. 21 марта 1990 года генсек ООН официально объявил о независимости страны. В том же году UNTAG прекратила существование.
Результат: UNTAG правила в Намибии порядка 11 месяцев и выполнила задачу, которая перед ней стояла. Миссия считается самым успешным примером внешнего управления ООН.
Восточный Тимор (1999-2002 годы)
В 1999 году 78% тиморцев проголосовали за независимость от Индонезии. Референдум привел к масштабному всплеску насилия. Чтобы подавить его, ООН отправила на территорию миротворческий контингент во главе с Австралией. Однако когда страсти улеглись, возникла другая проблема. Оказалось, что в Восточном Тиморе фактически не было государства — ни органов власти, ни чиновников, которые могли бы взять на себя власть.
В таких условиях начала действовать миссия UNTAET во главе со спецпредставителем Сержиу Виейра ди Меллу. UNTAET получила всю полноту законодательной, исполнительной и судебной власти. Международные чиновники с нуля создавали министерства, писали законы, формировали налоговую систему и таможню. Они руководили созданием инфраструктуры, разработали для Восточного Тимора собственную валюту и организовали таможню.
Чиновники ООН постепенно вводили тиморцев в управление государством. К 2001-му они возглавляли уже восемь из 10 министерств. В этом же году в Восточном Тиморе провели выборы в Учредительное собрание, которое написало конституцию. В 2002-м основной закон вступил в силу, ООН передала власть местным органам, а UNTAET переформатировали в миссию по поддержке Восточного Тимора.
Результат: к UNTAET были нарекания, однако с учетом масштаба ее задачи по-другому не могло и быть. Международные чиновники должны были построить государство буквально на пустом месте. И им это удалось.
Камбоджа (1992-1993 годы)
ООН установила прямое управление над Камбоджей в феврале 1992 года. На тот момент страна была фактически уничтожена режимом «красных кхмеров», войной со Вьетнамом и гражданским конфликтом. Чтобы остановить бойню, 19 стран ООН и основные участники камбоджийского конфликта договорились учредить Временный орган ООН (UNTAC) во главе со спецпредставителем Ясуси Акаси.
У UNTAC были диктаторские полномочия. Миссия плотно контролировала армию, полицию и даже СМИ. Ясуси имел право по своему усмотрению отменять законы и назначать министров, а также распоряжаться государственным бюджетом. Все это было необходимо для того, чтобы разоружить воюющие группировки, провести выборы и установить в стране демократию.
Камбоджа стала первым случаем, когда ООН установила внешнее управление над международно признанным государством. UNTAC работала полтора года, провела выборы и помогла сформировать коалиционное правительство. Однако новый режим не прижился: уже в 1997 году Камбоджа снова скатилась к диктатуре. К тому же UNTAC не смогла ликвидировать угрозу со стороны «красных кхмеров». Они продолжали сопротивляться правительству еще какое-то время.
Результат: на бумаге ООН сделала ровно то, чего от нее хотели. Однако организация не приложила усилий для того, чтобы закрепить свои достижения. Поэтому за первичным успехом последовал ожидаемый откат.
Босния и Герцеговина (1995 год — настоящее время)
Внешнее управление над Боснией и Герцеговиной (БиГ) установили в 1995 году с подписанием Дейтонских соглашений. Договор положил конец вооруженному конфликту в стране и создал сложную государственную систему, которая состоит из национальных образований и курирующего их верховного представителя — иностранного чиновника, которого предлагает Совет по выполнению Мирного соглашения и утверждает Совбез ООН.
Изначально институт верховного представителя должен был существовать два-три года. Однако достичь компромисса не получалось, и в 1997 году полномочия верховного представителя заметно усилили, после чего он превратился из иностранного «супервайзера» в колониального администратора.
Сегодня верховный представитель может беспрепятственно увольнять чиновников национальных образований (включая президентов и министров), навязывать собственные законы и налагать вето на предлагаемые. В 2008 году эту должность временно ликвидировали, но потом снова ввели — уже на бессрочной основе.
Есть мнение, что внешнее управление скорее мешает БиГ обрести полную независимость. Поскольку у верховного представителя фактически есть монополия на власть, местные элиты не стремятся искать компромиссы, а население не хочет участвовать в выборах. В то же время без него страна рискует скатиться к очередной войне. Да и геополитические соображения мотивируют Запад сохранять эту должность: европейцы боятся, что без внешнего управление БиГ частично или полностью подпадет под влияние России.
Результат: за 30 лет ООН так и не смогла сделать из БиГ полноценное государство. В 1995 году внешнее управление было нужно, чтобы наладить мирный процесс в стране. В 2025-м оно нужно для того, чтобы страна не развалилась. Полный провал.
Что из этого применимо к Украине?
Из практики ООН видно, что внешнее управление — это по духу временная мера. Она призвана урегулировать тяжелый конфликт, который не могут урегулировать местные силы, а в самых запущенных случаях — «пересобрать» государственность с нуля.
Украине вряд ли грозит боснийский или тиморский вариант. Даже исходя из слов Путина можно заключить, что сейчас речь идет скорее об «облегченном» намибийском сценарии. В нем международные чиновники не управляют государством непосредственно, а выступают в роли своеобразного «центризбиркома», который должен провести выборы и сразу же сложить полномочия.
Впрочем, не факт, что идея внешнего управления реализуема применительно к украинскому конфликту. ООН действует эффективно только тогда, когда среди ее членов царит согласие. В противном случае может получиться вторая Босния, где перетягивание канатов может привести к политическому и историческому тупику.
